王德存与日照市人民政府、日照市岚山区人民政府资源行政管理:土地行政管理(土地)一审行政判决书
王德存与日照市人民政府、日照市岚山区人民政府资源行政管理:土地行政管理(土地)一审行政判决书
审理法院： 山东省日照市中级人民法院
案 号： （2018）鲁11行初100号
案 由： 行政强制
裁判日期： 2018年12月10日
山东省日照市中级人民法院
行政判决书
（2018）鲁11行初100号
原告王德存，男，1963年3月26日出生，汉族，居民，住日照市岚山区。
委托代理人孙清泉，北京京平律师事务所律师。
被告日照市人民政府，住所地日照市北京路198号，组织机构代码00423143-9。
法定代表人李永红，市长。
委托代理人李兴民，日照市人民政府工作人员。
委托代理人牛海军，山东德衡（日照）律师事务所律师。
被告日照市岚山区人民政府，住所地日照市岚山区岚山中路，统一社会信用代码113711030042334778。
法定代表人牟伟，区长。
委托代理人苏丽丽，日照市岚山区人民政府法制办科员。
委托代理人王茜，山东舜铭律师事务所律师。
被告日照市岚山区碑廓镇人民政府，住所地日照市岚山区碑廓中路1号，统一社会信用代码11371103004320001W。
法定代表人庄杰，镇长。
委托代理人苏耀，日照岚山新苑法律服务所法律服务工作者。
原告王德存诉被告日照市人民政府（以下简称日照市政府）、日照市岚山区人民政府（以下简称岚山区政府）、日照市岚山区碑廓镇人民政府（以下简称碑廓镇政府）土地行政强制一案，于2018年7月6日向本院提起行政诉讼。本院于2018年7月6日立案后，向被告日照市政府、岚山区政府、碑廓镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2018年8月7日、2018年11月13日两次公开开庭审理了本案。原告王德存及委托代理人孙清泉，被告日照市政府的委托代理人李兴民、牛海军，被告岚山区政府的委托代理人苏丽丽、王茜，被告碑廓镇政府的法定代表人庄杰及委托代理人苏耀到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告王德存诉称，一、原告系日照市岚山区碑廓镇前水沟村村民，在本村拥有合法承包土地2.99亩，种植有果树及玉米。2017年10月25日，一伙不明身份人员闯入原告家庭承包的土地，对地上附着物进行强行拆除。原告通过与岚山区公安分局的行政诉讼得知，被告碑廓镇政府对原告合法承包土地上附着物进行了非法强占。二、原告通过日照市政府信息公开获悉，原告的上述土地于2017年10月13日被日照市政府列入了土地征收范围，因此，本案事实上是土地强制征收问题，日照市政府的土地强制征收行为侵犯了原告的合法权益。三、根据法律规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，即岚山区政府的土地强制征收行为侵犯了原告的合法权益。经本院当庭依法释明，原告明确诉讼请求为要求确认三被告强行占用原告承包地的具体行政行为违法;诉讼费用由三被告承担。
原告王德存向本院提交了以下证据：证据1、原告的身份证；证据2、原告的土地权利证明文件复印件即王德存农村土地承包经营权证，证据1、2证明王德存作为涉案土地的权利人系本案适格的原告；证据3、原告土地被破坏并被强占的现场照片2张，证明原告土地权利被侵害的事实；证据4、日照市岚山区人民法院（2017）鲁1103行初23号行政判决书复印件，证明在现场直接实施破坏地上附着物并强占土地的违法主体；证据5、岚山区政府的行政复议决定书（岚政复决字[2018]2号）复印件，证明碑廓镇政府破坏地上附着物并强占土地的行为违法以及区政府介入土地征收行为的事实；证据6、日照市政府的拟征收土地公告（日征公告[2017]45号）复印件，证明被告日照市政府进行土地强制征收的主体资格。
被告日照市政府辩称，一、根据《山东省行政复议条例》第十六条的规定，对征收农村集体所有的土地的具体行政行为不服的，应当先申请行政复议，后提起行政诉讼。原告未提交曾向行政机关申请行政复议的证据，人民法院应当不予受理。二、根据法律规定，市政府在征收土地程序中的主要职责是发布拟征收土地公告和征收土地公告，征收土地公告仅是一种告知行为，是将省政府批准征收的有关土地的信息告知被征收人，该行为本身对原告的实体权利义务不产生实际影响，不具有可诉性。三、日照市政府未参与实施也未组织实施原告所诉称的拆除其地上附着物的行为，不是原告所诉行为的实施主体，原告错列被告，其起诉应予驳回。
被告日照市政府向本院提交了以下证据：证据1、日照市政府拟征收土地公告；证据2、山东省政府建设用地批件；证据3、日照市政府征收土地公告。证据1－3证明日照市政府在该土地征收行为中的职责为发布公告，该土地的批件是由山东省政府批准，且土地征收行为是由多个独立的具体行政行为构成，包括补偿安置方案、建设用地批复等，因此原告要求确认土地征收行为违法属于诉讼请求不明确，应予驳回。
被告岚山区政府辩称，一、王德存因不服碑廓镇政府毁坏其合法承包土地及地上附着物的行政行为，于2018年2月23日向岚山区政府申请行政复议，现王德存并不是因为不服岚山区政府作出的行政复议决定而提起行政诉讼，因此岚山区政府作为被告没有法律依据。二、岚山区政府并未组织和参与对王德存土地征收的行政行为，涉案土地征收工作具体由相关职能单位实施，与岚山区政府无关。三、岚山区政府未对涉案土地上的附着物进行清除，根据日照市岚山区人民法院（2017）鲁1103行初23号行政判决书和岚山区政府岚政复决[2018]2号复议决定书可以看出，涉案土地上附着物的清除主体为碑廓镇政府。综上，岚山区政府不是本案适格被告，请求驳回王德存对岚山区政府的诉讼请求。
被告碑廓镇政府辩称，一、碑廓镇政府因公益事业修建道路，王德存的土地在该范围内，2017年6月对地上附着物进行清表时，王德存当时土地现状为麦地，且实际占用土地面积为2.16亩，并非其所诉的2.99亩。在碑廓镇政府清表完成后，清除地上附着物前，王德存私自栽种果树，想要获取不应得的额外补偿，才造成对补偿数额的争议。二、在王德存与岚山区公安分局的诉讼中，已经确认了碑廓镇政府在2017年6月已经履行了告知义务，但因王德存另行栽植果树，碑廓镇政府认为不属于补偿范围才导致争议的发生。三、对于王德存诉称的2017年10月25日对其地上附着物的强行拆除行为，本次拆除是因王德存为阻拦工程施工私自搭建的临时简易棚，并不存在其他地上附着物，且碑廓镇政府在收到复议决定后，已按评估机构出具的同一补偿标准将王德存应收款项支付到王德存账户中，王德存亦未提出异议。请求驳回王德存对碑廓镇政府的诉讼请求。
被告碑廓镇政府向本院提交了以下证据：证据1、地上附着物补偿款的单据；证据2、资金审批流程表；证据3、拨付账户的会议记录；证据1-3证明依据区政府行政复议决定书给予原告补偿，补偿款已经到位。
经庭审质证，被告日照市政府对原告王德存提交的证据质证如下：对证据1、2真实性及原告的主体资格无异议；对证据3真实性无法确认，对证明问题不认可；对证据4、5行政判决书及复议决定书真实性无异议，对证明内容有异议，以上两份证据不能证明涉案土地征收行为违法，仅能说明被告碑廓镇政府强制清除原告承包地附属物；对证据6真实性无异议，对证明内容有异议，日照市政府在涉案土地征收行为中的职责为拟发布征收公告和发布征收公告，该土地征收行为系省政府批准，国土部门具体实施，日照市政府的发布公告行为系过程性行为，不具有可诉性。
被告岚山区政府对原告王德存提交的证据质证如下：对证据1、2真实性及证明问题无异议，只是其中涉及的土地面积到底是2.99亩还是碑廓镇政府主张的2.16亩，请法庭查明；对证据3照片本身显示的地点并不明确，且没有显示出清除时间；通过证据4、5可以看出原告承包地地上附着物的清除时间是6月份，关于地上附着物的清除行为责任主体、赔偿数额以及当时的清除原因认定的非常清楚，原告也表示相关的行为并不在这次的诉讼中，所以该三份证据与土地征收不存在关联性。证据6土地拟征收公告的时间是2017年10月13日，土地征收行为才开始，土地征收的时候原告的所有地上附着物已经被清理完毕，所以与征收行为没有关联性。原告通过其提供的证据并不能证明被告岚山区政府直接参与了征收，组织了相关的清除行为，所以岚山区政府作为被告没有依据。
被告碑廓镇政府对原告王德存提交的证据质证如下：对证据1、2真实性无异议，对其所诉的2.99亩土地面积有异议，在答辩期间也提出过实际修路占用土地为2.16亩，是经过山东方瑞房地产土地资产评估有限公司评估；对证据3从上部分可以看出没有其他地上附着物，只是原告在公路中间搭建一个临时简易棚，拆除行为不是镇政府所为；对证据4、5看出该行为是2017年6月份发生，与原告本诉中提到的2017年10月25日行为没有关联；对证据6无异议。
原告王德存对被告日照市政府提交的证据质证如下：对证据1不认可合法性和证明目的，没有依法进行张贴公告。2、征收土地的补偿标准是2011年的，根据法律规定应当是按2016年—2017年的标准进行征收，山东省人民政府办公厅《关于进一步严格规范征地管理工作的意见》（鲁政办字[2017]76号）第二条规定，地上附着物的标准应当至少5年调整一次，该证据恰恰证明日照市政府是该次强制征收的主导单位;对证据2不认可合法性和证明目的，从合法性来说没有履行法定的确认程序，侵害了原告的知情权、参与权、申诉权和监督权，批准征地时被征地农民的社会保障费用没有得到落实；证据3质证意见同证据1、2一致，没有依法进行张贴公告，内容缺少征地补偿标准和农业人员安置途径。
被告岚山区政府、碑廓镇政府对被告日照市政府提交的证据无不同质证意见。
原告王德存对被告碑廓镇政府提交的证据质证如下：对证据1-3不认可该组证据的“三性”和证明目的，依法不能作为定案依据和认定被诉行政行为合法的依据。从合法性来说，2601元青苗补偿款不合法，缺少了四项法定内容：1、土地补偿费；2、农业人口安置补助费；3、青苗补偿费里没有对毁掉原告240棵盛果期果树的补偿；4、打伤原告配偶导致住院所花费的一系列费用。从证据规则来看，这些证据都是2018年5月10日作出的，是属于在2017年10月25日强制征收土地之后自行搜集的证据，依法不能作为定案依据和认定被诉行政行为合法性的依据。
被告日照市政府、岚山区政府对被告碑廓镇政府提交的证据没有不同质证意见。
结合当事人质证情况，本院对于原告王德存提交的证据认证如下：证据1－6的真实性，予以确认，证明原告主体适格，但对其证明目的，将结合相关案件事实及法律规定综合认证。本院对于被告日照市政府提交的证据认证如下：证据1－3的真实性，予以确认，但对其证明目的，将结合相关案件事实及法律规定综合认证。对于被告碑廓镇政府提交的证据认证如下：证据1－3的真实性，予以确认，但对其证明目的，将结合相关案件事实及法律规定综合认证。
经审理查明，原告王德存系日照市岚山区碑廓镇前水沟村村民，其在本村拥有合法承包土地2.99亩，种植有果树及玉米。2017年6月，因需修建公路，碑廓镇政府强制清除了原告承包地里的果树及玉米。2017年10月，原告承包地上的看护棚亦被强行拆除，对于该看护棚的拆除主体，原告主张系碑廓镇政府副镇长、管区书记带人拆除的，但碑廓镇政府不予认可。2018年5月，涉案承包地已被占用，占地用途为修建公路，且该公路已修建完成。原告以三被告的强行占地行为侵犯了其合法权益，要求确认三被告强行占用其承包地的行政行为违法，遂向法院提起行政诉讼。
本院认为，本案各方当事人主要存在以下争议：一是涉案承包地的占用主体如何确认；二是占用涉案承包地的行为是否合法。
第一，关于涉案承包地的占用主体问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，原告提起诉讼应当有明确的被告、具体的诉讼请求和事实根据。本案原告提起诉讼要求确认三被告占用其涉案承包地行为违法，应对其诉讼请求所依据的事实承担基本的举证责任，但在行为人未对涉案占地行为予以证据保全的情况下，原告对占地行为的实施主体和过程的举证处于不利且较为被动的局面，故要求原告承但全部举证责任有违公平公正原则。本案原告陈述了案件事实、提供了照片、文档等证据，业已履行了初步举证责任，能够证明被告碑廓镇政府组织实施了强行占用涉案承包地行为，但不能证明被告日照市政府、岚山区政府实施了强行占用涉案承包地行为，因此对于被告碑廓镇政府关于涉案承包地并非系其占用的主张不成立，本院不予支持。
第二，关于占用涉案承包地的行为是否合法的问题。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条规定，有权行政机关应首先作出行政决定，行政相对人在法定期限内既不诉讼又不复议，且不履行的才可以进入强制执行，但有权行政机关亦应书面催告义务人履行义务，义务人收到催告书后有权进行陈述和申辩；经催告，义务人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，有权行政机关可以作出强制执行决定，行政强制执行决定书送达义务人后，行政机关还应予以公告，限期义务人自行履行，但本案被告碑廓镇政府未履行《中华人民共和国行政强制法》中规定的强制执行程序要求，在未能充分保障原告王德存合法权益的情况下，实施了涉案具体行政行为，程序严重违法。
综上，根据业已查明的案件事实，并结合相关法律规定，被告碑廓镇政府强行占用原告涉案承包地的行政行为违法，本院予以确认。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：
一、确认被告日照市岚山区碑廓镇人民政府强行占用原告王德存涉案承包地的行政行为违法；
二、驳回原告王德存对被告日照市人民政府、日照市岚山区人民政府的诉讼请求。
案件受理费50元，由被告日照市岚山区碑廓镇人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。
审判长 阳 城
人民陪审员 张祥国
人民陪审员 夏元安
二〇一八年十二月十日
书记员 李 娜
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